山西省长治市人民检察院

检察机关司法责任制运行现状及完善之路

　　司法责任制的精髓----“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，司法责任制的目的----实现职业化、专业化、高质量、高效率的司法权力运行机制。实践中，正视存在的问题，探究问题出现的根本原因，寻找解决问题的方法，形成权责明晰、权责统一、管理有序的成熟完善的司法权力运行机制，是我们每一个法律人当尽之责任。

　　一、司法责任制运行现状及产生原因

　　（一）司法理念----司法改革精神认识不到位、司法规律认知不深刻、检察委员会作用发挥不深入导致在司法实践中出现理念性指导偏差；

　　 1、对司法责任制的精髓认识不深入不全面导致部分理论认识错位；

　　“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的司法责任制精髓，到底是一级负责制还是两级负责制，按照《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》指导原则，应当分而论之，即部分检察官的部分案件或案件的部分环节由入额检察官独立负责，除之外两级责任，因此认为仅具体办案人员对案件终身负责的观点认知片面。事实上，案件办理的两级审批制，结合办案系统设置，案件承办检察官签署的“意见”，及发送审批检察长（分管检察长）的“决定”，明确了两级审批人员对案件均负有相当责任，也就是具体办案人员与审批决定领导两人共同对整个案件承担终身责任制。因此，正确认识司法责任制精髓，直接决定司法实务工作的方向。

　　2、未深刻认识法、检系统业务性质的不同，导致片面追求办案数量疏于行使重实效的法律监督职能；

　　检察机关的法律监督性质有别于审判机关，检察机关业务中批捕、公诉等案件易于量化，但更多的法律监督职能很难单纯量化，如民事行政、公益诉讼、控申接待等，这些业务监督效果难以立竿见影，强制性远不如刑事检察，而办案难度却不比刑事检察弱。单从案件来源来看，民事行政等法律监督业务不同于批捕、公诉的坐而论道，除寥寥无几的当事人申诉外必须走出去，主动找案源发挥法律监督职能，维护国家利益和社会公共利益。此类案件来源的局限性，及检察机关内部各业务工种天然不平衡的特性，决定了民事、行政监督等案件整体数量难以和刑事案件抗衡，用办案数量来衡量一个检察官的工作成绩便成为悖论，不符合检察业务客观规律。实务中过多强调案件数量考核，导致出现各种不同案件计量方式，要么将一个公诉案件拆分成起诉一件、出庭一件、发出检察建议一件、发出纠正违法一件、抗诉一件等多个案件，要么认为评查两个或几个案件可作为一个公诉案件考量等，此现状与最高人民检察院张军检察长多次强调的“案-件比”背道而驰，长久即会影响检察机关整体健康有序运行，导致检察业务背离司法谦抑性或消极性的基本原则。

　　 3、检察委员会责任承担认识出现偏差，导致检察委员会趋于形式化。

　　《中华人民共和国人民检察院组织法》第三十条、第三十一条，《中华人民共和国检察官法》第二条，《人民检察院检察委员会组织条例》第二条等法律法规，确立了检察机关检察委员会的法定性和专业性。其专业性的特点决定检察委员会对案件进行讨论并作出实质性的案件程序、实体决定。但实务中有一种观点盛行，认为“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制赋予了检察官对案件的决定权，所以案件通过检察委员会研究讨论后，同意检察官意见则出现错案时检察委员会委员无需承担任何责任，反之改变检察官意见则需要承担个人责任。这种“趋利避害”错误观点致使检察委员会讨论案件成为一种形式，专业性特点被抹灭。

　　（二）案件质量----检察官个人能力不足、业务综合管理弱化等原因导致案件质量不稳定问题突出；

　　 1、检察官个人能力不足致案件质量不稳定；

　　司法实践中，入额检察官能力参差不齐，案件质量不稳定问题突出，主要表现为:第一、案件审查不全面论述不充分，全案证据分析论证不到位，释法说理欠缺，案件质量存疑；第二、检察官自由裁量权机械运用，如犯罪嫌疑人犯罪主观故意认定，难以结合客观证据、常情常理作出，仅简单粗暴排斥“推定”，导致案件罪与非罪认定偏差；第三、案件定性判断犹豫不决，以“不起诉”为由提请检察委员会研究，以减轻自身终身责任制压力；第四、庭审指控犯罪法庭掌控能力不足，举证条理性不强，证据论证能力较弱，公诉意见说理性不充分，导致案件指控效果不佳等。入额不等于个人同时具备较强的法律素养、较高的逻辑分析水平、系统的综合分析问题能力，及必须的担当精神和决断能力，因此目前检察官个体能力不能完全满足司法责任制要求，是案件质量不稳定的主要原因。同时，个人能力不足与案件终身负责的密切关系也使“办案恐慌”现实存在。

　　 2、检察官办案整体缺乏统一认定标准致案件质量不稳定；

　　检察官办案整体案件认定标准不统一的问题，主要表现在，同一犯罪事实不同犯罪嫌疑人先后移送审查起诉，不同检察官承办，起诉时指控罪名不一，或审判罪名不一是否抗诉不具有统一认定性；同类型群殴故意伤害案件，是否认定共同犯罪法律认定标准不统一；毒品犯罪案件，定罪标准认定不统一；不起诉案件，适用标准不统一等。实践中，检察官主体地位确立有利于个案办理效率提高，但机关整体条线业务状况宏观把控不足，出现了“同案不同判”等直接损害检察机关公信力的现实问题。司法责任制的基本导向是按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”要求，明确检察人员职责权限、完善检察权运行机制，突出检察官主体地位，使检察官既成为司法办案的主体，也成为司法责任的主体，但个体绝不能脱离整个检察集体而完全“独立”行使检察权。

　　 3、业务部门综合管理弱化致案件质量不稳定。

　　司法实务中，“谁办案谁负责、谁决定谁负责”司法责任制对于检察机关和审判机关的意义截然不同，检察机关从行政几级审批变为绝大多数案件由检察官个人负责、决定，案件审批和承担责任模式的彻底转变，导致施行初期“放权”与“控权”的关系难以得到有效处理。“放权”下，检察官多着重案件犯罪构成、证据情况和法律适用，疏于考虑三个效果的统一；检察官多关注个案本身，漠视集体考核要求；检察官常以办理个案为由，不参加集体培训学习等活动，甚至怠于参加本业务条线培训等。“放权”和“控权”的失衡，导致部门负责人难以掌握业务办理综合情况，难以对案件办理中出现的类型问题及时解决，难以凝聚本部门集体力量体现集体优势，部门存在的意义趋同形式。

　　 （三）工作积极性----司法改革配套制度不到位，人员分类管理下待遇差别、检察官综合管理权限不明等导致干警工作积极性难以调动的问题；

　　首先，根据人员分类管理要求，检察官、检察官助理、书记员分处不同序列，履行不同职责。现实中因部分检察官助理原为人大任命检察员，司法改革后身份的变化导致工作积极性受挫；检察官助理分级晋升机制尚未建立，也致分类人员工作积极性受挫。

　　其次，司法改革后各类人员工资待遇的差距致使部分人员工作积极性受到影响。

　　第三，入额检察官综合管理权限不明，检察官对办案组人员无绩效考核等实质性管理权，及部门综合管理不断弱化等，导致无法有效管理和监督检察官助理、书记员工作，谁挣钱多谁干活的思想蔓延。

　　（四）集体凝聚力----司法责任制“放权”有余“控权”不足、领导干部和检察官权责划分“明确”与责任担当“不清”等导致机关集体凝聚力有所减弱的问题；

　　关于政协十二届全国委员会第五次会议第1553号提案《关于推进基层检察机关司法责任制改革的提案》答复函中称，“突出检察官司法办案主体地位与加强监督制约是对立统一的，坚持放权与监督相结合，是对宪法法律更全面的理解。”要求在“明确检察官职责权限特别是‘放权’的同时，要相应地研究完善检察权运行监督制约机制。”而司法实践中，检察机关内部各自为政现象突出，部门间缺乏有效业务连接，部门内部缺乏必要业务交流；领导干部带头作用和担当能力不足，且存在与干警争名利情况等。“放权”下个体诉求的扩大化导致集体凝聚力弱化。

　　（五）业务监督----案件管理中心监督表面化、领导监督程序化、外部监督形式化等导致业务监督严重不足的问题。

　　监督是权力的孪生兄弟，赋予多大权力，就当承受多大制约。目前，检察机关案件管理部门的业务评查侧重于表面监督，文书格式对不对，是否有错别字等，案件实体评查尚远；两级审批制下的领导监督，程序化严重，有限的领导精力难以实现有力的业务监督；人大等外部监督，由于检察业务的专业性特点，决定了其不可能深入案件本身。因此，足够“放权”下的检察官负责制缺乏强有力的实质监督，难以保证检察权统一、公正、合法地运行。

二、健全完善科学合理的司法责任制运行体系

　　（一）深刻认识学习司法改革及司法责任制的精髓，深刻领会顶层设计的改革背景，用正确的司法改革思想认识引领检察司法实践；

　　党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），改革的内容涉及经济建设、社会建设、政治建设、思想文化建设、生态文明建设等方方面面。在诸多改革中，司法改革是其中重要组成部分。司法改革的关键在于司法体制的改革，司法体制改革的关键在于确保司法机关能够依法独立公正行使司法权，而在依法、独立、公正这三者之间，独立又是关键的关键。最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》出台的目的，即是“为更好地保障人民检察院依法独立行使检察权，提高司法公信力”。由此可见，司法责任制的一系列举措在于保障司法权独立公正运行，提高司法公信力，根本上为实现法治国家服务。因此，司法责任制改革必须处理好“放权”与“控权”、独立与监督的关系，必须用大局意识指导改革实践工作，任何片面、肤浅甚至错误的指导思想都会直接影响实践工作，甚至影响改革大局。

　　（二）建立健全职责明确、奖罚分明、监督到位、内部联动的工作机制，用务实公正的制度强化执行力；

　　 1、界明检察官职责权限范围，赋予检察官享有对本办案单元的行政管理权，如赋予检察官对本办案组织人员的绩效考核权，建立权责相当的责任体系；

　　 2、进一步明确检察官助理的职责，破除检察官助理等同书记员，或者检察官助理等同于检察官的现象，形成检察官助理在自己职责范围内承担相应责任的机制；

　　 3、严格工作制度，对案件办理数量多、质量高的检察官及其办案组织，及时给予评先评优等适当性褒奖，反之则启动扣除绩效奖等适当的惩罚机制；

　　 4、严格故意或重大过失下的错案责任追究，对切实无故意或重大过失的办案瑕疵，建立办案免责制度；

　　 5、强化业务综合事务管理，做到“放权”客观合理，“控权”科学有方，专业化检察官负责制不能等同于无综合管理无集体无组织的个人独立；

　　 6、突出业务监督，建立部门负责人案件考评制度，做好部门内部的业务监督工作，强化案件评查的实体评查工作，用专业案件评查夯实案件质量；

　　 7、加强机关部门间的协作配合，建立部门间线索移交等切实可行的制度，提升检察机关一体化监督效能，实现检察机关内部一体化工作机制。

　　（三）推进落实司法改革配套机制切实到位，用配套制度保障司法责任制深入运行。

　　 1、做好检察官助理的分级管理工作，让检察官助理享有晋升空间，也有级别待遇差别；

　　 2、建立省内入额检察官统一管理统一调配制度，解决检察官同级院之间、上下级院之间流动是否保持入额检察官身份的问题，满足检察一体化下检察系统人员统一管理的需求；

　　 3、畅通省内入额检察官遴选制度，拓宽检察官晋升途径；