行政执法检察监督若干问题探讨
——基于我市检察机关的实践探索
王国华 张向军
行政执法检察监督是指检察机关根据宪法和法律的授权和规定，依照法定的程序、方式和手段，对行政执法行为所进行的具有法律效力的监督，以保证法律的正确实施，保障法制统一和维护社会公共利益。
行政执法检察监督的主体是检察机关；监督的对象是行政执法机关及其工作人员的具体行政行为；监督的内容主要是依法对行政执法行为主体是否合法、是否怠于履行法定职责,以及行政执法过程中是否有职务犯罪行为等情形；监督的方式主要是通过对违法行政行为进行调查取证,向相关行政机关发送检察建议书、提出抗诉、查处违法犯罪行为、督促依法履行职能以及提出规范性意见或建议等。
一、行政执法检察监督的理论依据和法律依据
（一）理论依据
1、权力制约理论
法国启蒙思想家孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”④人性的弱点以及权力的性质决定了权力的行使必须受到必要的监督和制约，而制约权力最好的办法，就是以权力制约权力。所谓权力制约,是指相互分离的权力之间有一种制约关系,不让其中的任何一种权力占据绝对优势,以实现国家各部分权力之间处于一种总体平衡的状态。⑤
党的十八大在论述健全权力运行制约和监督体系时指出“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力…让权力在阳光下运行”。⑥在国家的权力结构中,立法权不具有直接与公民接触的特点,侵犯公民合法权益的可能性较小。行政权与司法权同属执行权,但是与司法权不同,行政权的行使发生在社会管理中,具有管理国家公共事务的职能,行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和私人生活。行政权是国家权力体系中最活跃的权力,随着社会生活的内容越来越复杂,行政自由裁量的空间也越来越广阔,在行政权力日益扩张的趋势下,为了使公民的人身、财产等权利得到切实的保护,强化对行政权的监督就成为必然的要求。⑦
2、法律监督理论
与西方“三权分立”模式相区别，以前苏联为典型代表的包括我国在内的社会主义国家的权力监督模式自成一体。基于列宁的法律监督理论，建立起专门的法律监督机关即检察机关，它有别于西方隶属于司法或行政系统的检察公诉机关而权力更为广泛，不但承担公诉职能，更为重要的是承担法律监督职能。⑧
法律是国家意志的制度化,法律监督是为了监督法律的制定和实施,其最终目的在于通过控制权力的行使而实现国家的意志。法律监督权是制约国家权力的自然产物,是国家权力分配的一种必然结果。在人民主权之下,法律监督权与行政权、司法权相平行而成为国家基本权力的一种,并对行政权、司法权进行监督,这是我国政治体制下对权力制约的自然选择,是社会制度不断完善的成熟表现。从宪政理论上讲，检察机关的法律监督权应是广义的法律监督权，不应狭义地限定为刑事司法监督权。法律的实施主要是通过行政行为实现的，所以检察机关的监督权理所当然地包含对行政行为的监督，这为检察机关行政行为监督权提供了相应的宪法基础，可以说，检察机关监督行政行为是充分履行法律监督职能的题中应有之义。⑨
（二）法律依据
《宪法》第一百二十九条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，国家以根本大法的形式作出这一规定，确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关。这意味着检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督，而行政执法活动正是执行法律的过程，因此，由检察机关对行政执法活动进行监督是检察监督权的应有之义。
《中华人民共和国人民警察法》第四十六条规定“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为,有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处,并将查处结果告知检举人、控告人。”该规定明确了检察机关有权对警察的违法违纪行为进行查处。《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百一十四条第二款规定“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”已经废除的《劳动教养试行办法》第六条也规定了“劳动教养机关的活动，接受人民检察院的监督。” 劳教制度虽然已经废除，但是从另一个方面证实了行政权力必须接受监督。从这些法规来看，行政法规非但没有排斥检察机关的监督，反而明文规定了检察机关对行政行为的监督权。因此检察机关监督行政行为在现行法律制度下也是有法律依据的。
《人民检察院民事诉讼监督规则》第一百一十二条规定：“有下列情形之一的，人民检察院可以提出改进工作的检察建议：（四）有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的。”此外，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十八条规定：“有下列情形之一的，人民检察院可以向有关单位提出检察建议：(一)有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的；(二)有关国家机关工作人员企业事业单位工作人员严重背离职责，应当追究其纪律责任的；(三)应当向有关单位提出检察建议的其他情形。”从上述规定可知，检察机关可以对行政执法行为进行监督，监督的方式为检察建议。
二、开展行政执法检察监督的实践探索
开展行政执法检察监督对于发挥检察职能，保护民生民利，促进民主法治具有十分重要的意义。基于此，2013年5月,省院开展了对行政执法行为进行检察监督的试点工作,选择包括长治市院在内的四个市级院作为试点先试先行，在总结试点工作经验的基础上,2014年5月,省院下发《关于探索开展行政执法行为检察监督专项活动的实施方案》。我市在先行试点及开展专项活动过程中创新思路，探索出了一些较为成功的做法。
1、把乡镇检察室确定为开展行政执法检察监督的具体机构。作为检察机关的派出机构，乡镇检察室贴近基层，在开展行政执法检察监督主要发挥着两方面的作用。首先，联络作用。以沁县院为例，依托中心乡镇检察室及驻镇联络办公室，从基层人大代表、政协委员、群众代表中选聘了50余名联络员，作为行政执法检察监督的信息员、监督员、宣传员，形成了以4个检察室为中心、覆盖全县13个乡镇306个行政村的行政检察监督网络。其次，前沿阵地作用，乡镇检察室直接监督基层行政执法行为。通过群众来访、自行发现、走访巡访等形式，了解发现基层执法机关及执法人员在涉农、土地、资源管理、环境保护及社会保障等领域中不作为、乱作为的案件线索。如沁县段柳乡检察室在走访中发现辖区部分村委会管理制度不健全的问题，向辖区33个行政村发出了检察建议书并被各村采纳，促进了辖区村级财务公开。
2、构建集法律法规、人员信息、执法信息三个模块为一体的基层行政检察信息平台。法律法规模块中主要录入各单位开展行政执法活动中依据的法律法规、行业规范、部门规章、岗位职责和执法流程。人员信息模块主要录入各单位执法人员的姓名、职务、执法资质等个人信息。执法信息模块主要录入基层行政执法机构的职责权限、行政权力行使、具体执法信息等。
由各检察室全面采集合成的信息平台系统内，各乡镇机关、乡属机构、驻乡镇机构（合称“一院两校、七站八所”）所有公职人员及各行政村“两委”干部的基础信息、岗位职责，各机构站所职责权限、公共资金使用、行政权力行使，各行政村公共资金拨付与使用、村级重大事项，应有尽有，具体详细。
通过构建信息平台，实现了检察机关与行政执法部门之间的信息共享,对行政执法行为动态监控、网上监督,将行政执法行为更加及时和全面地纳入检察视野。信息平台运行以来，已根据信息平台中发现的线索办理行政执法检察监督案件12件,移交涉嫌职务犯罪案件线索5件。
3、加强分析研判，提高行政执法检察监督的针对性。注重对行政执法监督工作的分析研判，在监督范围选择上，坚持由点及面、稳步铺开。在监督对象选择上，坚持民生优先导向，把公安、食药品监管等与群众生活密切相关、党委政府关注的部门，作为试点单位，及时纳入。如沁县院在对8个基层派出所提供的行政处罚案件进行分析时，发现部分派出有未予执行的情形的行政处罚决定17件，随即对县公安局2013年度全年的行政处罚执行情况做了专项调研，并在此基层上，向该局提出了审慎作出决定、维护法律严肃性、注重法律效果与社会效果相统一为重点的检察建议。该局据此对未执行的各个处罚决定逐一进行了纠正。
4、根据案件的不同情况，分别采取不同方式予以监督增强行政执法检察监督的实效性。对于情节轻微的行政违规行为，以口头或书面形式提醒引导，督促其依法行政；对于行政机关及其工作人员因怠于履行相关职能，可能造成国有资产流失的，向该行政机关发出《督促起诉意见书》，同时针对其中存在的机制缺失、工作漏洞等发出《检察建议书》，积极帮助行政单位建章立制、规范管理、创新管理；对于行政执法人员涉嫌贪污、受贿、渎职等职务犯罪的，及时移送自侦部门立案查处。壶关县院对基层财政所涉农资金使用情况开展了专项监督，对200余笔金额在10万元以上的专项下拔资金的使用情况全部予以重点监督，并发出规范资金监管使用的检察建议，财政部门对检察机关的建议予以采纳，有效促进了财政专项资金的监管使用。
5、联合其他部门、机关开展工作，改善行政执法检察监督的环境。在擦亮检察监督品牌，凸显检察监督权威的同时，注重与其他行政执法监督主体及其他部门、行政执法机关间的沟通和联动。多个县区院与县政府法制办公室联合签发文件，建立民行检察与行政执法监督协作配合工作机制，在指导思想、相互间的协作内容及方式方法等方面确立了相应的工作措施，明确规定了相互间的协同配合、信息共享、联合追责等制度。与此同时，制定《案件线索双向移送工作办法》，建立民行检察部门与职务犯罪侦查部门联系沟通机制，就办案中发现的职务犯罪线索和行政执法检察监督线索进行双向移送，实现了部门之间的良性互动。
三、完善行政执法检察监督的制度构建
尽管我们在实践中开展行政执法检察监督取得了一定的效果，但是，不得不承认，当前，有关行政执法检察监督的法律法规还很不完善，监督的重点还不够明确，具体应采取哪些监督方式还不够规范，需要我们做出相应的制度构建。
（一）完善相关法律规定。我国目前有关行政执法检察监督的法律、法规还很不完善,这种立法上的不足严重制约了行政检察监督工作的深入开展。对于检察机关监督行政执法，法律应予明确授权。一是修改《人民检察院组织法》，确立检察机关对行政执法的监督地位。检察院组织法是检察机关的根本法，是规范检察机关基本职权的重要法律。法律监督机关是检察机关的宪法定位，其活动范围、职权设置及检察权的资源配置等都应当体现这一宪法的基本定位，然而，我国现行《检察院组织法》第5条所列出的检察机关的5款职权中没有行政执法监督权，这不符合宪法的基本规定，将导致实践中检察机关缺乏直接对行政执法活动进行监督的依据。应通过修改《检察院组织法》明确检察机关对行政执法的监督地位，并将检察权的权能进行细化。⑩
二是将行政执法检察监督纳入相关行政实体法和诉讼法中，为检察机关监督行政行为提供实体和程序依据。现阶段应当基于我国的现实国情,对行政检察监督的范围、监督方式、效力等作出明确的规定,并赋予检察机关对行政执法行为的知情权、确认权、审查权、建议权、重大程序参与权、调查取证权等,从而为检察机关实施行政检察监督提供明确的法律依据和操作机制,同时还应明确规定行政主体接受检察监督的法定义务以及具体的法律责任。⑾
（二）明确行政执法检察监督的重点领域
行政执法活动涉及的范围非常广泛，将所有行政执法活动全部纳入检察监督的视野，没有必要，也不现实，需找到切实可行的切入点和重点监督领域。目前我国正处于社会转型期，对政府执法行为提供的公共服务和公共产品质量提出了更高的要求，但在环境保护、社会保障、房地产业、金融证券业、治安管理、卫生监管等涉及民生问题的领域，存在较为严重的违法执法或行政不作为的现象，导致各种社会冲突。因此，应以保障民生问题作为检察监督的出发点，将限制或剥夺公民合法权利的行政行为列为检察机关重点监督领域是比较现实和可行的。
（三）规范行政执法检察监督的具体方式
1、检察建议。检察建议主要适用于以下两种情形：一是针对行政违法行为或行政瑕疵，建议有关部门予以改进和纠正; 二是针对行政机关在管理中存在的问题提出纠正意见或改进意见，帮助行政机关建章立制、堵塞漏洞。实践中，此种方式虽然在刚性制约上稍有欠缺，但更易为行政机关所接受，大多数被监督单位对检察建议较为重视，能根据建议规范执法行为，加强内部管理，完善工作制度。为提高检察建议对行政执法的监督效果，应进一步完善检察建议适用的一般规则，包括检察建议应当遵循的原则、检察建议的适用情形、检察建议的提出程序、检察建议的内容要求、对检察建议采纳情况进行跟踪了解以及加强检察建议在检察院内部的归口管理等内容。
2、督促行政机关履职及督促起诉。当检察机关发现行政主体在行政管理活动中，由于疏于履行职守或怠于履行职责，从而发生国家利益或社会公共利益遭受损失，而在其他救济手段不力的情况下，检察机关应当督促行政机关在合理的期限内履行自己的职责，而不是代行其职责。经督促仍未有效救济，可能导致国有资产流失的情况下，检察机关为保护国家利益和社会公共利益，应当督促行政机关提起民事诉讼。当前实践中，民事督促起诉的范围主要集中于国企改制中的国资流失、国有资产拍卖、变卖过程中的民事违法导致国资流失、土地出让、开发中的不法行为损害国家和社会公共利益、公共工程招标、发包过程中的违法行为，以及其他因有关监管部门监管不力或滥用职权，造成损害国家利益、社会公共利益的民事违法行为发生等情况。
3、提起行政公益诉讼。对损害国家利益和社会公共利益的行政违法案件，在没有行政相对人或相对人不愿、不敢起诉的情况下，检察机关可以代表国家向法院提起公益诉讼，以维护国家利益和社会公共利益。这既能弥补行政机关维护国家和社会公共利益的不足，又强化了对行政权的监督制约，更有助于防范和化解群体性纠纷。对行政机关侵害公益的违法行政行为，由检察机关提请法院启动司法救济程序，将其引入司法程序并使其受到司法审查，在法院主持下纠正和制裁违法行政行为，这是权力制衡的需要。⑿司法实践中已有一些检察机关在提起公益诉讼方面作了一些有益的尝试，取得了明显的效果。下一步应完善我国行政立法，赋予检察机关对公益案件提起行政公诉的权限，并对包括检察机关在公益诉讼案件中的地位等问题作出明确规定，以增强实践操作性。
4、行政抗诉。通过向人民法院提出抗诉的方式对行政违法行为进行监督。这既是检察机关开展行政诉讼监督的重要方式，也是对引发行政诉讼的违法行政行为的监督制约。检察机关要将工作重点放在加强对重要行政执法部门的执法监督上，如在房地产、工商、土地管理、物价、城市建设、税收征管等容易产生纠纷的领域，检察机关可以针对群众反映强烈的典型案件给予重点监督，着重审查在相关行政诉讼审理过程中是否存在行政干预或部门保护倾向，切实维护国家利益和社会公共利益，服务社会弱势群体。
②姜明安：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社 北京大学出版社，1999年版第141页
⑦吴婷婷：《我国行政检察监督的制度构想》，载于正义网。最后访问2014年9月4日
⑨徐 芳 姜兆军：《完善检察机关行政监督权》，《江苏法制报》2011年8月22日第A06版
⑾参见同⑦
（作者单位：长治市院）
