检察官办案责任制改革路径思考

　　——张云骏  陈卫红  师虎军

　　一、 中外检察官办案责任制比较及我国检察官办案责任

　　制改革探索

　　（一）检察官办案责任制的含义

　　检察官办案责任制尚无明确的定义，不过，从责任制含义讲，是具体规定单位内部各个部门、各类人员的工作范围、应负责任及相应权力的制度。因此，从字面内容来看，检察官办案责任制应当是明确检察官这一主体在行使检察权过程中的工作范围、应负责任及享有何种权力的相关制度，以达到“人人有专责”的目的。具体来讲，这一制度应当包括权责利三个方面的内容：所谓权，即检察官在办案活动中享有的各项职权，这需要有法律的规定和权力的授予两个阶段的合法性来源；所谓责，即办理案件过程中，因故意或者重大过失导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或恶劣影响，检察官是否应当承担责任，承担何种责任的程序依据和实体依据；所谓利，即为了保障检察官办案积极性，而建立的薪酬、激励、培训等配套制度。

　　（二）我国检察官办案责任制模式及其弊端

　　多年来，我国检察机关办案活动的各个程序、实体决定都要历经承办人拿出意见、部门负责人审核、分管检察长直至检察长审批，重大、疑难、复杂案件还要经过科（处）务会、检察委员会讨论决定，实行三级乃至四级审批制度，体现出浓厚的行政化属性。检察权独立行使的主体最终体现为检察长或检察委员会、有时甚至属于上级院的检察委员会。承办人员并不是具有充分决定权和独立性的检察权运行主体。这种办案机制弊端主要有：

　　1、办案环节多、程序繁琐，效率低，浪费司法资源。一个案件的办理，往往经历层层汇报、层层讨论、层层请示、层层把关，实践中超期限办案和积案现象时有发生，无法体现诉讼效率，而且严重浪费司法资源。

　　2、承办人员积极性无法调动。由于案件的最终决定者是检察长或检察委员会，使承办人员逐渐产生依赖、推诿情绪，丧失了办案的主动性和积极性。

　　3、不利于专业化队伍的构建。遇到问题向领导请示或提交检察委员会讨论，这种办案责任模式表面上有利于避免因承办人员个人能力问题影响案件质量，但实际上不利于专业化检察队伍的建设。

　　4、错案追究制度无法落实。三级或四级审批制导致作出决定者不办案，办案者不决定，特别是检察委员会集体讨论决定的案件，有些时候成为解脱责任甚至于被某些人员利用的工具或最好桥梁，看似人人负责，实则无人负责，错案追究更是沦为一纸空文，无法真正落实。

　　（三）检察官办案责任制的域外模式

　　1、美国：美国检察体制具有“三级双轨、相互独立”的特点。其检察职能分别由联邦检察系统和地方检察系统行使，二者平行，互不干扰。联邦、州、市镇检察机构之间没有隶属关系甚至也没有监督和指导关系。检察官的最主要职能是对刑事被告人提起公诉，没有法律监督职能。联邦检察官、州检察官、市区检察官在一般案件中，自行决定侦查和起诉。对某些特别案件如涉及国家安全案件和重大的政府官员腐败案件，往往是得到联邦检察长或主管刑事起诉的副检察长的批准才提起公诉。（1）

　　2、日本：检察官在从事侦查、起诉、监督判决、裁定执行等检察事务时，只对法律负责，不对上级负责。《日本检察官厅法》规定，日本实行检察官一体化的原则，以有效发挥检察职能。据此，在检察事务中，检察官要服从上级的监督指挥，但是每个检察官是作为独立的官厅来行使有关检察事务权限的，即使违背上级命令所作出的关于侦查和起诉的决定，根据情况可能成为身份上惩戒的对象，但是其侦查和起诉不能认为是违法和无效的，在起诉书上没有批准印章和官厅印章也不影响起诉的效力。另一方面，即便根据上级的指挥，作出了与自己的信念不同的处理，也不得以依照上级的命令为由，而逃避自己应承担的责任。（2）

　　3、德国：上级检察官有权指挥下级检察官，但这种指挥权并不能使下级检察官违背自己根据良知对案件作出判断，检察官有权对超越职责范围的指令拒绝执行。近年来，通过检察制度改革，限制了各级检察机关首长对检察官的指令权。“现在指令权只是在非常特殊的案件中才发挥作用。在实践中，检察官意见获得了很大的独立性，其地位几乎与法规相同。”“总体上看，检察官职务独立式第一位的，是原则，检察一体式第二位的，甚至只是补充或例外。”（3）

　　以上办案模式基本上代表了当今世界域外国家检察官办案职权的基本类型，模式虽然不尽相同，但都注重检察官的独立性，检察官均具有独立的法律人格、对一定范围内的检察事项有独立处置权，而非仅仅是检察事务的承办人员，办案责任也由相应的办案检察官承担，做到了办案人、决定人与责任人的同一。同时，也应当看到，检察长对检察业务工作的指挥监督权也不同程度地存在。

　　（四）我国检察官办案责任制改革探索

　　九十年代初河南省、上海杨浦区院、北京海淀区院等相继对审查起诉部门检察官办案制度进行改革探索，在这些院，公诉部门主诉检察官在检察长领导下，作为办案单元负责人，相对独立承担审查起诉、出庭公诉职责等工作，并且承担相应责任。在总结基层探索的经验基础上，2000年，最高人民检察院相继颁布《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》、《关于在民事行政检察部门推行主诉检察官办案责任制的意见》和《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》。这些改革均立足于在检察机关内部重新对检察权进行分配，旨在消减检察业务运行过程中的行政化，也取得了一定的成效。使主诉（主办）检察官具有承办案件自主权，并独立承担办案责任，一定程度上调动了检察官的积极性和主观能动性，提高了检察官的专业素质，提升了办案的质量和效率，强化了检察办案的司法属性，提高了我国检察权运行模式的科学化、现代化水平。（4）但经过十多年的实践，也暴露出许多问题。在一些地方出现了“被异化”、“被虚置”的现象，检察办案工作机制行政化，检察权力架构“双轨多元化”（5）办案主体“权、责、利不统一”、“办案的不负责、负责的不办案”、“错案责任追究难以落实”等问题仍然存在（6）。究其原因，主要是检察官办案责任制的核心问题即责权利的统一没有解决好。追求责、权、利的统一是实行主诉制度的初衷，但随着改革的深入推进，却暴露出权责难以对等，风险与利益不一致的问题，基本表现为主诉检察官的责任大于职权，利益低于风险。(7)

　　二、检察官办案责任制改革要以配置权限、明晰责任为重点。

　　目前，在检察机关内部，行使检察权的主体有检察长（分管检察长）、检察委员会、内设机构负责人、承办检察官。科学配置这四类主体的权力和明晰他们的责任，是检察官办案责任制的重点。为达到此目的，要按照精简、统一、效能的原则，从加强检察业务工作的基点出发，结合自身实际情况，科学合理整合内设机构，推行“扁平化”、“专业化”的管理模式，从而建立起“权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效”的办案组织。（8）同时要限制检察长、检察委员会、内设机构负责人的权力，扩充主任检察官的权力，实现公正与效率的兼顾。形成以检察长为主导（启动检察权的运行，决策检察权运行中的重大事项），主任检察官为主体的工作系统。使检察官成为具有充分决定权和独立性的检察权运行主体。

　　（一）整合内设业务机构，确立以主任检察官办案组为主体的办案组织，简易案件采取主任检察官独任制，较复杂案件采取主任检察官办案组。

　　1、在县级院，撤销控告申诉、民事行政、监所、侦查监督、公诉等以审查为主、司法属性较强的业务部门，由以主任检察官为负责人的办案组直接对案管部门分配的案件进行办理。由于侦查具有集中、高度组织化和协同作战的特点，具有较强的行政权属性，将反贪、反渎、预防部门合并为职务犯罪侦防局。

　　2、在分市院实行以业务种类和职能为依据的大部制改革。整合案件管理中心、控告申诉部门、检委办、人民监督员办公室、调研室为案件管理部，负责受理分流、办理刑事赔偿、业务监督管理、调研业务；整合侦监、监所部门为侦查和刑罚执行监督部；保留公诉、民行部门；整合反贪、反渎和预防部门为职务犯罪侦防部。各业务口按照业务量多寡分设多个主任检察官，分别对案件管理部分配的案件进行办理。

　　（二）科学划分检察长、检察委员会、部门负责人、主任检察官及主任检察官办案组其他成员权限，建立权力清单。

　　1、规范检察长的权力。

　　检察长是检察机关的领导者和决策者，是各国检察机关内部组织机构设置的通例。但是，在我国，检察权运行过程中几乎所有事项都须经过检察长的审批，没有检察长的审批或授权，检察官几乎不能采取任何措施。笔者认为，办案责任制改革后，检察长应当有四种权力：一是强制措施的决定、解除、变更权；二是涉及公民人身自由、财产权利侦查措施的决定权；三是具有启动和终止诉讼意义程序的决定权；四是影响其他执法司法机关权力，且具有强制效力的部分监督权。具体为：在职务犯罪初查和侦查环节，决定初查、立案(或不立案)，终止侦查，采取、解除、变更强制措施，勘验、检查、侦查实验，搜查，查封、扣押、冻结、处理涉案财物，侦查终结决定权；在侦查监督环节，批准（或决定）逮捕或不批准（或决定）逮捕权及撤销批捕（或不批捕）权，通知公安机关立案（或撤案）权，延长羁押期限，重新计算羁押期限，提请最高人民检察院核准追诉权；在公诉环节，不起诉（或撤销不起诉）、撤回起诉，解除查封、扣押、冻结，抗诉，撤回抗诉等；在刑罚执行监督环节，死刑缓期二年执行的罪犯故意犯罪，减刑不当的，由检察长决定；在民事行政检察环节，不予受理、终结审查、抗诉、撤回抗诉由检察长决定。

　　2、科学赋予主任检察官权力。

　　对主任检察官应当赋予三种权力：一是没有终止诉讼意义程序的决定权；二是不涉及公民人身自由、财产权利侦查措施的决定权。三是虽影响其他执法司法机关权力，但不具有强制效力的部分监督权。在职务犯罪初查和侦查环节，主任检察官享有调取证据权（包括询问、查询、勘验、检查、鉴定、紧急搜查、调取证据），组织鉴定（包括重新鉴定、补充鉴定），组织辨认，申请批准采取特殊侦查措施，建议侦查终结案件或撤案等权力；在侦查监督环节，主任检察官享有提前介入侦查，审查核实调取证据，排除非法证据，要求公安机关提请批准逮捕、提请撤销逮捕（或不批捕）、要求行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，要求公安机关书面说明不立案理由（或立案理由），对侦查活动和羁押、办案期限的违法情形提出纠正建议权；在公诉环节，主任检察官享有决定、变更、追加、补充起诉，提出量刑建议，延长审查起诉期限，审查核实调取证据，排除非法证据，退回（或决定）补充侦查，决定公开审查，建议法庭休庭或延期审理，建议适用简易程序，决定对未成年人进行社会调查，提出强制医疗申请，提出没收违法所得申请等的决定权对侦查活动和审判活动的违法情形提出纠正建议权；在刑罚执行监督环节。对收（出）监、减刑、假释、暂予监外执行、禁闭、狱政管理、教育改造、收押、出所、教育管理、留所服刑、死刑执行、监外执行、强制医疗执行等活动中存在的违法行为，羁押期限和办案期限违反法律规定的，执行财产刑活动违反法律规定的，执行指定居所监视居住违反法律规定的，主任检察官享有提出纠正建议权；在民事行政检察环节，赋予主任检察官立案、调取、查阅审判卷宗，调取证据、询问证人、延长审查期限、中止审查、建议终结审查、提请上一级院抗诉、提出再审检察建议等权力。

　　3、改革检察委员会职能。

　　目前，分市院和县区检察院的检察委员会在案件办理方面的职权主要是讨论决定重大疑难复杂案件。运行中存在的主要问题一是案件议题准入标准不严格，相当部分案件系承办人为转移或推卸责任而被提交讨论，不符合重大疑难复杂的标准。二是不严格执行发言程序。讨论过程中，检察长首先发言、其它委员再发言表决的决策反向性问题以及委员附和主要领导意见、附和优势意见进行发言表决的现象不同程度存在。三是表决意见主要基于承办人员的汇报，司法活动的亲历性不足，使得对案件判断和发表意见的准确性受到影响。四是委员的专业化水平不够高。基于此，笔者认为应当取消检察委员会定案功能，强化其总结办案经验实施类案指导、讨论决定检察政策、刑事政策方面的职能。同时，为弥补检察官个人素质的欠缺，可将检察委员会在案件方面的决定权改为建议权。即使在坚持法官独立的美国，为弥补法官个人能力的不足，在一些法院建立了法官集体研究疑难案件，为主审法官提供咨询意见即所谓“团队审判”的制度（9）。检委会形成的意见对主任检察官及检察长不具有强制性，由主任检察官及检察长自主决定是否采纳意见并且由其本人独立承担责任。但是，检察长与多数委员意见不一致的，也可以报请上一级检察院检察长决定。此外，应强化检委会对案件的监督评查功能，重点评查不同环节之间意见不一致的、检察长在案件审批中发现的办案中的重大疏漏或徇私枉法等重大问题的案件。

　　4、取消部门负责人、分管院领导的审核权。

　　在原有办案模式下，部门负责人负责将案件分派给部门人员，并且从程序上进行督促，在案件办结后，进行审核监督，案情疑难复杂的还要组织处（科）务会讨论。在新的办案制度运行中，部门负责人的分流、督促、监督职能可以由案管部门承担，其仅仅负责处理组织召开（科）务会讨论案件，讨论后由主任检察官自主决定是否采纳意见并且由其本人独立承担责任。在四级审批制下，分管院领导其实承担的也是审核职能，体现为一种形式审查，既不能改变案件事实和证据，也不能决定案件的最终处理。考虑到部分院领导可能并不具有法律工作经验，为此，结合遴选，对具备主任检察官资格的设置为业务院领导、不具备主任检察官资格的设置为行政院领导，业务分管院领导负责办理疑难复杂案件或者社会关注度较高的案件，其在办案活动中的权力与其他主任检察官应无二异。

　　5、主任检察官与办案组其他成员的职权划分：其他成员由主任检察官自行选择为主，主任检察官与办案组其他成员之间系主办与协助的关系。助理检察官主要协助主任检察官开展办案工作，参与案件所有环节；书记员主要制作笔录、填发文书、整理卷宗等事务性工作；检察技术人员主要负责有关检察技术工作；法警主要负责保障办案安全，提押犯罪嫌疑人等工作。办案组其他成员在主任检察官指挥下开展工作，不独立办理案件。

　　（三）从域外检察官办案责任模式以及我国主流研究观点来看，检察官独立办案并独立承担责任是必然选择，由此在办案的各项权力放权于各主任检察官的同时，要实现责任与权力的对等，必须明晰责任。

　　主任检察官在职权范围内决定的事项，主任检察官对案件事实、证据的认定和所作的决定负责。由主任检察官提出处理意见报请检察长决定的案件，主任检察官对案件事实、证据的认定负责，检察长对决定负责。主任检察官在职权范围内决定的事项，检察长改变该决定的，检察长对改变后的决定负责。检察长改变主任检察官对案件事实、证据的认定意见的，检察长对改变部分及由此作出的决定负责。

　　三、检察官办案责任制改革要以权力划分为一体，监管、保障为两翼。

　　检察官办案责任制改革目标是要兼顾效率和公正，如果说划分权限是检察官办案责任制的“体”，是为了提升效率的话，那么强化监管、优化保障就是其两翼。一是以监管避免检察权的滥用，二是以保障吸引和留住优秀人才从事检察办案活动，两者共同发力，以实现司法公正。

　　（一）严格界定责任、强化监督。

　　1、制定科学的考核监督体系。

　　一是制定各业务案件质量定性评价标准和案件质量考核办法，形成个案质量考核与重点案件质量评查相结合的考评方式，依托信息化办案系统实现“人人考、案案考”全覆盖，使得执法行为合法、执法结果达标。二是将《检察机关执法工作规范》和《全国检察机关统一业务应用系统》现有的以规范内设机构履行职责为主，修改为以检察官的执法活动为规范对象。

　　2、构建完善的上下级检察官监督制约体系。

　　一是上级对下级的监督。主要方式有通过统一组织案件评查与考核，运用司法审查的方式强化对下级院的监督。还可通过撤回抗诉、改变或不批准下级院拟作出的决定等方式强化监督。二是下级对上级的监督。上级权力比下级大，滥权的可能性也就大，上级监督模式不但没有解决滥权问题，甚至还加深集权滥权的疑虑，与权力分立的基本假设背道而驰，这也是检察一体的致命伤（10）。权力结构设计绝不能是“下级受上级监督，但上级不受任何监督”，否则就会“见树不见森林”。可赋予下级检察官有权以请求转移案件承办权的方式来对抗上级的指令权。但范围必须局限于上级的指令明显违反了法律，而不能因自己在案件处理意见上的不同为由而拒绝（11）。或建立公开书面指令制度，从而制约上级权力的滥用。三是检察长、检察委员会对检察官的监督。检察长、检察委员会可以随时监督、检查主任检察官办案工作，检察长有权变更撤销主任检察官决定。主任检察官应当执行检察长决定。必要时检察长有权调配检察官的具体工作，或进行定期的调整和岗位变更，也有权将该案件交由其他主任检察官办理。

　　3、强化外部监督，构建开放化的监督渠道。

　　一是大力推进阳光检察，突出办案流程信息、结果、终结性法律文书的公开，以高检院研发统一的检察机关案件信息公开系统为契机，实现当事人、社会公众通过多种方式及时获取案件的受理、流转及办案流程信息及查阅不立案、不逮捕、不起诉、不予抗诉、提起抗诉等检察机关终结性法律文书。二是人大设立监督个案专门机构，对发现办案过程中存在故意或者重大过失造成冤假错案的或者存在徇私舞弊、贪赃枉法的，依法予以处理。三是完善惩戒事由及处分类型，重点建立贯穿于检察官执法行为的各个环节的错案责任追究制，确立有错必究和多元制裁相结合的原则，责任自负和关联责任相结合的原则。

　　（二）优化保障机制

　　司法权是一种依法处分和分配各种利益的权力，易受到来自社会各方面的牵制和干预，也易受到其他权力的侵蚀。为了保证司法人员独立公正地处理法律事务，从世界各国的法治实践看，一般都建立了包括身份保障、物质保障和特权保障在内的职业保障制度。（12）目前，受环境、观念、体制机制、法治整体水平等各方面因素影响，我国检察官司法保障水平较低。保障职业身份、职业待遇是检察官依法独立行使检察权的前提，也是检察官职业能力建设的基础。目前，应从以下几个方面构建保障机制。

　　1、严格的选任评价机制。

　　有学者指出：“法官不是大众化的职业，而应当是社会的精英。”（13）检察官亦然。《上海司法改革试点方案》提出，要建立省级遴选委员会遴选。笔者认为，被遴选对象必须具备三个条件：一是具有丰富的法律知识，二是具有一定工作经验和社会阅历，三是从事一定时间的法律工作。基层院主任检察官应当具备5年以上检察员资格，分市级院以上应当具备检察员资格，或担任助理检察员10年以上。具体遴选方式应当包含笔试和面试。考试内容刑事类要涵盖掌握和运用法律知识、检察业务、语言文字表达、思维判断、反应论辩、组织协调、独立处理事务。侦查类要侧重于侦查谋略、侦查指挥等知识。上级检察机关业务检察官除面向优秀律师公开招录外，不单独面向社会公开招录，只能统一从下级院遴选，且只能逐级遴选。

　　2、严格的降级、免职、辞退条件。

　　实现检察官的独立，不仅要消除正式制度层面的“显性”的检察管理权，还要消减“隐性”的影响力。检察官为什么不能保持独立性？核心原因在于人事任免机制等同于普通行政机关的机制。地方党委政府及其主要领导，决定着检察长、检察官的任命、升迁、调动、考核、奖惩，形成了行政干预司法的传导链条。如果监督机制顾此失彼，留下一个缺口，任由上级以调动为名概括剥夺原承办检察官之承办权，则检察官无法建立威信、无法成为法律之守护人。（14）限制检察长在检察官人事问题上享有的重大权力，遴选、解除和降低检察官职务，应当由设立的省级专门机构进行审查。发现检察官有违反法律规定情形的，检察长有权提出免除、降低职务的建议，由省级专门机构调查和听证核实后，属实的提出结论和建议，经法定程序批准免除职务、降低职务、减少待遇。其中“法定事由”应通过立法形式限制在能力考核不合格或者因故意或重大过失造成冤假错案及其他违法事由范围内；同时赋予检察官以救济权力（陈述、申辩）。建立职务豁免制度，保证检察官只要依法正确履行职权，非因故意或重大过失，即便在认定事实和法律适用中有所偏差而导致司法决策发生错误也不应当使其承担民事、行政、刑事或惩戒上的责任。

　　3、完善工资、晋升、退休、退出制度。

　　一是建立符合检察官等级要求的工资制度，对主任检察官实行与履行职责相符的较高工资待遇。二是对检察官助理，也要相应提高工资福利待遇，避免同一机关内部出现大的差别，否则，就会重蹈原主诉检察官改革过程中发生的主诉检察官任务繁重，而其他人员反倒显得轻松的矛盾，（原来有检察官身份的人都办案，任务得以分担，由于员额限制，使得一些本具有资格的人退出无法进入）。导致一些优秀人才选择离开。三是变粗放型为精细化的晋升渠道。改变原有的检察官等级单纯靠资历晋升轨道，结合办案数量和质量指标作为参加等级晋升考试的资格条件，依靠科学的评价标准，由省级遴选委员会，对拟晋升高等级的检察官理论水平和实务能力进行检测。四是检察长对被投诉的检察官或发现检察官有违反法律规定情形的，可以向省检察官遴选委员会提出免除职务、降低职务、减少待遇的建议。五是制定各业务岗位检察官职业能力和检察官等级要求，为淘汰检察官提供依据。对业绩平平、能力达不到岗位职业能力和等级要求的检察官，启动免职程序。六是对主任检察官五年一审，突出对执法数量、执法质量、执法效率、执法效果、执法纪律等检察业务实绩的考核评价。不合格者取消主任检察官资格。

　　（1）琼.雅各比著，周叶谦等译：《美国检察官研究》

　　（2）【日】佐藤荣树著，徐益初、林青译：《日本检察厅法逐条解释》。

　　(3)见魏武著：《法德检察制度》，中国检察出版社2008年版，第171页、第190页，)

　　（4）参见蔡雅奇：《主任检察官改革探索调查》，载《人民检察》2013年第14期；余双彪《论主诉检察官办案责任制》，载《人民检察》2013年第17期；吴祥义、熊正、石晶：《主诉检察官办案责任制的困境及出路》，载《中国检察官》2010年第12期》。

　　（5）参见吴建雄：《检察权运行机制研究》，载《法学评论》2009年第2期。）

　　（6）参见谢佑平、潘祖全：《主任检察官制度的探索与展望-以上海市闵行区人民检察院试点探索为例》，载《法学评论》2014年第2期；邓思清：《主诉（办）检察官制度改革回顾及启示》，载《人民检察》2013年第14期；蔡雅奇：《主任检察官改革探索调查》，载《人民检察》2013年第14期；余双彪《论主诉检察官办案责任制》，载《人民检察》2013年第17期。）

　　（7）参见杨华：《主诉检察官制度亟需进一步完善》，载《检察实践》2003年第6期。

　　（8）参见林必恒：《主任检察官办案责任制实践思考与路径选择》，载《人民检察》2014年第11期。

　　（9）参见刘家琛：《借鉴与启迪-从考察美国司法制度所想到的》，载《外国法学研究》1989年第1期。

　　（10）、（14）参见林钰雄：《检察官论》。

　　（11）参见邾茂林：《检察一体化与检察官独立的博弈分析》，载《中国检察官》2006年第1期。

　　（12）参见黄文艺、卢学英：《法律职业的特征解析》，载《法制与社会发展》2003年第3期。

　　（13）参见《法官应是社会精英》。人民法院报。2000.3.12

　　（作者单位：壶关县院）