加强检察建议刚性的路径探析与思考
检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。但实践中因检察建议存在立法不完善、重个案监督轻类案监督、发送形式单一、文书质量不高等问题，使得检察建议刚性不足，呈现出“软监督”“弱监督”的现象，本文从太原市检察机关建议中发现的问题入手，深入思考，探索加强检察建议刚性的实现路径，充分履行好法律赋予检察机关的法律监督职能。
一、检察建议工作中存在的问题
（一）检察建议相关立法有待完善
在国家立法层面，2018 年新修订的《刑事诉讼法》总则中对检察机关监督权作了原则性规定，仍没有将检察建议作为一项法定的具体职能进行明确规定，这使得检察建议的效力缺少法律上的硬性规定。2019年10月1日起实施的《检察官法》第四十六条规定“ 检察官有下列表现之一的，应当给予奖励：（五）提出检察建议被采纳或者开展法治宣传、解决各类纠纷，效果显著的”。新修订的《人民检察院组织法》第二十一条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”2019年2月26日发布的《人民检察院检察建议工作规定》对检察建议的类型、办理方式、适用范围等进行了规定，但未对被建议单位未按期回复的后果和处理方式进行规定，使得检察建议在立法上存在保障执行措施不到位、约束力欠缺的问题，使得其在司法实践中仍存在“柔性有余、刚性不足”的短板。
（二）检察建议发送形式单一
2019年1-9月，太原市检察机关共制发各类检察建议382份，其中书面送达378份，占比99%，公开宣告送达4份，占比1%。书面送达成为最主要的送达方式。究其原因，一是“文来文往”的工作习惯使然；二是书面送达较之公开宣告来说，省时省力，操作简便；三是制发的检察建议质量有待提升，一定程度上存在着底气不足的问题。
(三)个案建议多类案建议少
2019年1-9月，太原市检察机关共制发纠正诉讼违法类检察建议77份，其中个案检察建议76份，类案检察建议1份，个案检察建议占比98.7%，类案检察建议占比1.3%，呈现出类案检察建议少个案建议多的特点，说明检察建议注重个案办理和诉讼监督，对类案和执法司法领域具有普遍性、倾向性的问题关注不够，监督效能有待进一步提升，所制发的类案建议存在所查找的问题较为笼统、提出的措施不切合实际、可操作性不强的问题。
（四）文书质量有待提升 经研究发现，太原市检察机关所制发的检察建议存在文书质量不高的问题，主要表现在以下几个方面：一是格式不规范，未按照统一业务应用系统中检察建议书的格式进行撰写，没有做到重点突出、逻辑清楚、层次分明，格式有较强的随意性，缺乏严肃性；二是阐述的相关事实和依据不明确，有的检察人员未在制发检察建议时深入案发单位全面了解状况、找准案发原因、相关事实和相关依据，导致阐述事实不清楚，依据不明确；三是提出的建议针对性和可操作性不强，未进行深入调查的结果是无法提出针对性强和操作性强的检察建议，这也是导致被建议单位回复质量不高的原因之一，实践中被建议单位的回复和表态采纳的比例不低，但多存在敷衍应付或提出的整改措施“高、大、上”却不切中要害的问题；四是论证不严谨或说理性不充分，文书中存在不注重释法说理的问题。只有对检察建议指出的主要问题、处理处置建议、事实证据和政策法律依据等应有充分的说明论证，才能增强检察建议的权威性，受到被建议单位的充分重视。
二、加强检察建议刚性的实现路径
（一）向外部借力，增强检察建议刚性
1、加大与人大的沟通，建立相关机制制度。一是加大与地方人大的沟通协调，完善地方立法。扎实做好立法前期的调研工作，在现有法律规定的范围内，对检察建议的使用范围、制发程序、备案、回复、监督、落实以及对违规人员的处理等工作予以明确，从立法角度保障检察建议的落实，为检察建议提供立法保障和操作路径，进一步发挥检察建议的权威性。二是建立人大执法检查与检察建议同步落实机制。对行政机关存在被检察机关发出检察建议进行监督的情形的，人大常委会开展执法检查时，专项检查其办理落实检察建议情况是建立检察建议纳入述职评议和工作评议机制。规定行政机关在向人大作述职报告时，应当将行政机关收到检察建议情况、回复情况、整改落实情况向人大做专题汇报，存在未落实和整改的，要说明原因和理由。四是建立检察机关向人大专题报告检察建议工作机制。检察机关应当每季度向人大报告对辖区内的行政机关发出检察建议的数量、回复及整改相关情况，对行政机关整改不回复或整改敷衍了事的情形及时向人大汇报，争取支持。实践中，古交市人民检察院采取定期向人大报送检察建议的做法，化柔性监督为刚性监督。
2、加大与党委、政府沟通，建立与检察建议密切相关的绩效考核制度。充分运用“政治智慧”和“法律智慧”，争取党委政府的支持，将检察建议作为一项专题向同级党委、政府汇报，将检察建议类型中的的公益诉讼检察建议和行政执法检察建议的回复及落实情况纳入相关行政机关的绩效考核办法中，若行政机关对检察建议回复不及时或整改落实不到位，将取消其年度评优评先资格。同时规定对检察建议的考核权由同级检察机关行使，考核具体工作及办法由检察机关具体制定并实施。考核时间为次年1月份，具体方式为：各行政机关将收到的检察建议及回复落实情况进行自查，并将自查结果同时报市委、政府和检察机关负责该项工作的部门。检察机关对行政机关的回复期、回复率、整改率和反馈率进行核查，提出是否“合格”的建议，评定为“不合格”的，不得在绩效考核中评为“优秀”。
3、加强与纪委监委沟通，形成监督合力。一是建立联席会议制度。检察机关和纪委定期召开联席会议，向监委通报检察建议在督促行政等机关履职过程中遇到的问题，将检察建议的落实和职务纪律联系起来，形成双促进和监督合力，督促行政机关及时整改、整改到位。二是建立职务犯罪线索移送机制。对被建议行政执法机关在规定期限内不回复或无正当理由不采纳检察建议，经催办仍拒不回复或采纳的，检察机关将组织进行线索评估，在综合考虑问题原因和影响、建议依据、整改防范措施、整改期限效果等因素基础上，涉嫌职务违法或职务犯罪案件线索的，移交同级纪委监委处理，对移送的线索纪委监委立案调查的应当及时通知检察机关，不立案的应当说明理由。
4、加强与同级法院的沟通，形成联合督办机制。实践中，太原市万柏林区人民检察院为解决民行检察建议具体送达对象不明确的问题，与法院积极协商，最终确定送达给所涉案件的承办人，由承办人进行自查、整改并负责回复检察机关。同时万柏林区法院还专门设立检察监督案件台账，检法两院定期联络汇总情况，共同推进案件执行。
（二）强化内部监督机制，提升检察建议质量
1、建立检察建议流程监督和统计分析制度。《人民检察院检察建议工作规定》第二十七条规定“人民检察院案件管理部门负责检察建议的流程监控和分类统计”。案件管理部门要将检察建议作为流程监控的重点，从检察建议的制作要求、审核把关到送达方式，做到全方位、全流程监督，做到件件检察建议必监督。在制作《各类业务办理情况月度通报》《员额检察官办案情况通报》时，要注重对检察建议的统计和通报，提升检察官对检察建议的认知度和重视程度。在制作《统计分析》时，将检察建议的制发情况进行综合分析和通报，通过强化内部监督不断提升检察建议制作的规范化水平和质量。
2、建立检委会评估机制。《人民检察院检察建议工作规定》第二十六条规定“各级人民检察院检察委员会应当定期对本院制发的检察建议的落实效果进行评估。”检委会办公室作为检委会的日常办事机构，要按季度对检察建议的落实效果进行跟踪评估，发现行政机关未回复或敷衍了事的情绪，及时督促检察官联系被建议单位及时回复并整改落实。承办检察官不能解决的，检委办要及时向检委会报告，检委会集体商讨解决相关单位不回复、不整改的问题。
3、建立检察建议评查和优秀法律文书评选机制。《人民检察院检察建议工作规定》第二十七条规定，人民检察院定期组织对检察建议进行质量评查。因此，实践中将检察建议纳入案件评查范围是落实《人民检察院检察建议工作规定》的应有之意。同时，建议将检察建议作为一种单独的文书在优秀法律文书评选活动中进行评选，评选出的优秀检察建议书便于广大干警学习和借鉴。
4、将检察建议制发纳入检察官绩效考核范围。年度考核将检察建议发出数量、质量列入考核指标能促使检察官在办理案件过程中将检察建议的制发摆在重要位置，因此将检察建议纳入年终绩效考核、完善奖励激励机制，可进一步提升检察官制发检察建议的积极性和主动性。
（三）提升自身监督素能，提高检察建议质量
1、苦练内功，增强文书撰写能力。“打铁还需自身硬”，检察官要苦练内功，提高自身业务水平。在检察建议的具体制发过程中，要做好调研工作，如主动深入案发单位尽可能全面了解状况，找出案发原因、手段规律、薄弱环节等等，在此基础上深入分析，加强文书的释法说理，不断提升检察建议的精准性；要注重行文规范，做到重点突出，逻辑清楚，层次分明，提出的整改措施要具有针对性和可操作性，切实提升检察建议的质量。分管领导要切实履行好各自业务内个案检察建议审核把关和督促落实责任，检察长要加强对全院检察建议的审核把关，力争把检察建议做成刚性，做到刚性。太原市晋源区院检察长李晓燕对检察建议工作高度重视，对报审批的检察建议修改多次，切实发挥了检察长的审核把关职能，有效促进了干警文书撰写能力的提升。
2、广泛学习，增强综合素质能力。行政机关的业务通常具有较强的专业性，检察机关在向其提出检察建议时，需对其业务有较深入的了解，否则会出现“外行监督内行”的问题，提出的检察建议也得不到被建议单位重视。因此，检察官要加强对相关领域知识的学习，将自身打造成“全才”，才能充分履行法律监督职能。同时要加强与生态环境、食品药品知识产权等领域人才的沟通交流，建立专家委员咨询制度，解决检察官能力短板和专业化不强的问题。
3、聚焦类案，增强文书普遍使用性。2019年1-9月，太原市检察机关制发纠正诉讼违法类检察建议77份，其中类案检察建议1份，占比1.3%，呈现出类案检察建议少个案建议多的特点。究其原因，一是检察官办案实行随即分案机制，未实行办案类型化、专业化分案机制，检察官所办理的案件相对较杂，同类案件分到不同检察官手中，检察官只能发现个案存在的问题，缺少发现类案问题的平台和途径，一定程度制约了类案问题的发现；二是检察官存在“就案办案”思想，一定程度上缺乏类案研究的意识。因此，可创建新的平台对类案进行研究，具体可由法律政策研究室对全院检察建议进行分析研判，探索发现同类案件背后折射的共性问题，通过发出精准化的类案检察建议，推动同类问题的有效解决，充分发挥检察建议在推进更高层次、更广范围的监督司法办案、参与社会治理方面的作用。
（四）加强对下监督指导，提升整体能力和水平
1、加强条线内部的对下指导。上级院对口部门要加强对下指导，民事行政部门要加强民事、行政再审检察建议，对民事行政审判程序中审判人员违法行为监督检察建议，对民事行政执行活动监督检察建议的对下指导力度，并制作类型化检察建议分析报告，在全省、市范围进行通报，形成倒逼机制，促进检察建议质量提出和检察人员撰写检察建议的能力提升。同时，上级院对下级院检察建议工作中遇到的问题加强调查研究，引起高度重视，通过与相关主管部门或上级部门联系沟通，积极解决下级院检察建议回复落实不到位的问题。
2、加强案管条线的对下监督。案件管理部门是统一业务应用系统的监督管理部门，可以利用自身所掌握的数据优势和对数据进行分析研判的职能优势，跳出条线管理的局限性，对所有类型的检察建议进行分析研判，撰写高质量的专项分析报告，指出区域内检察建议存在的问题和改进方式，促进检察建议质量的有效提升。
3、加强典型文书评选、公布工作。省、市级院要加强优秀检察建议文书的评选工作，将紧扣案件事实和法律争议，对证据采信理由、案件事实认定理由、法律根据论述充分、做到入情、入理、入法、法理情有机统一、“政治效果”“法律效果”“社会效果”有机统一的检察建议作为典型进行公开发布和宣传推广。
（五）完善公告、宣告送达制度，提升检察建议“约束力”
2019年1-9月，太原市检察机关共制发各类检察建议382份，其中书面送达378份，占比99%，公开宣告送达4份，占比1%。检察建议的送达仍旧采用“文来文往”方式，使得检察建议的“约束力”大打折扣。《人民检察院检察建议工作规定》第十八条规定，“送达检察建议书，可以书面送达，也可以现场宣告送达。”笔者建议实行宣告送达制度的同时，引入公告制度，不断增强检察建议的公开度和社会认知度，具有宣示检察机关法律监督职能的作用，能有效提升检察建议的刚性和约束力。
1、明确宣告、公告送达的案件范围。《人民检察院检察建议工作规定》第五条规定，检察建议主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议以及其他检察建议。笔者认为，并非所有的检察建议都适合宣告送达的方式，对于建议移送涉嫌犯罪线索、再审检察建议和纠正个案违法的检察建议因涉及保密事项和司法机关内部事项，不宜采用宣告送达的方式。公益诉讼诉前检察建议和社会治理类检察建议多涉及国家利益和社会公共利益，采用公告、宣告送达的方式更能体现检察机关公共利益代表的职能属性，更能有效发挥检察机关法律监督的效能。
2、明确宣告送达的场所与参加人员。宣告送达具有较强的仪式性，增强了检察建议的权威性，对符合宣告送达范围的案件，要尽量采取宣告送达的方式。对宣告送达的场所，司法实践中有的在检察机关进行，有的在被建议单位或其所在基层辖区的特定场所进行。笔者认为，应当在检察机关设立专门的宣告室进行宣告送达。宣告时，被建议单位的负责人必须到场，无正当理由不到场或无正当理由委托其他人员到场的，检察机关将向同级人大、党委、政府汇报情况，将对被建议单位的年终绩效考核产生不良影响。同时可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员以及被建议单位上级主管部门等列席，征得被建议单位的同意后，可邀请部分公民参加和相关媒体进行采访。太原市尖草坪区人民检察院出台了《检察建议书宣告送达暂行规定》，对检察建议书宣告送达的具体方式、场所、参加人员等进行了明确，是司法实践中通过提高宣告程序的仪式感和参与性，增强检察建议刚性、提升检察公信力的有益探索。
3、明确公告的范围、程序和方式。检察公告，即以公开发布的形式向社会告知检察工作特定事项《人民检察院案件信息公开工作规定》第十八条规定，人民法院所作判决、裁定已生效的刑事案件起诉书、抗诉书，不起诉决定书、刑事申诉复查决定书和最高人民检察院认为应当在该系统发布的其他法律文书，应当在人民检察院案件信息公开系统上发布。因此，依据“最高人民检察院认为应当在该系统发布的其他法律文书”这一规定，建议高检院出台相关规定，将公益诉讼检察建议书、社会治理检察建议书纳入发布范围。对公告的原则、程序及相关内容除符合《人民检察院案件信息公开工作规定》的规定外，高检院可对需要规定的事项作出统一规定。如检察建议发布前需提交检察长或检委会审定，对重大、敏感案件的检察建议以及上级院交办、督办的检察建，在发布前应当报上级院批准。为了进一步扩大公开范围，除在人民检察院案件信息公开网上进行发布外，可在本院的互联网站点、“两微一端”进行发布。
